由“夯基垒台”向“高质量发展” ——推进多式联运发展进入关键期
党中央、国务院高度重视多式联运高质量发展，作出一系列重大决策部署。《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》等对构建多式联运网络、推广组织模式、完善标准规则、提升效率水平等提出了明确要求，进一步指明了发展方向。“十四五”时期，多式联运发展进入由“夯基垒台”向“高质量发展”的关键时期。
多式联运在加快构建新发展格局中地位突出
多式联运是依托两种及以上运输方式有效衔接，提供全程一体化组织的货物运输服务，具有产业链条长、资源利用率高、绿色低碳效益好等特点。推进多式联运高质量发展，是加快完善综合交通运输体系、促进物流业降本增效和节能减排、建设交通强国的有效途径和重要内容。
党中央、国务院高度重视多式联运发展，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》均提出要加快发展多式联运。《物流业发展中长期规划（2014—2020年）》将多式联运工程列为“十二大工程”之首。2016年12月，经国务院同意，《交通运输部等十八个部门关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》印发，对多式联运工作进行了系统部署。2018年9月，国务院办公厅印发《推进运输结构三年行动计划（2018—2020年）》，将多式联运作为6大专项行动之一。
“十三五”以来，各地各部门掀起推进多式联运发展热潮，在各方共同努力下，多式联运实现快速发展。一是多式联运基础设施不断完善。以物流大通道为依托的国家多式联运主骨架基本形成，多式联运枢纽布局和集疏运体系进一步完善，全国沿海和内河主要港口铁路进港率，由2016年的37%、54%分别提高到2020年的超过90%和70%。二是联运组织模式日益丰富，铁水、公铁、空陆等联运模式不断成熟，半挂车水陆滚装、双层集装箱运输、高铁快运等模式创新发展，多式联运“一单制”加快探索。三是技术装备水平不断提升。专用滚装船、驮背运输车等载运工具加快研发，航空集装器、专用标准集装箱等运载单元加快推广，公铁两用车等转运设备创新研发。四是服务能力不断提高。多式联运经营人加快成长，标准规范体系逐步建立完善，中欧班列、西部陆海新通道海铁联运班列等爆发式增长，为保障国际物流供应链畅通稳定提供了有力支撑。2020年，全国完成集装箱铁水联运量687.2万标箱，同比增长29.6%，“十三五”年均增长23%；国家多式联运示范工程开通线路390余条，完成集装箱多式联运量480万标箱。
多式联运发展瓶颈亟待破解
与国外发达国家相比，我国多式联运发展仍处于起步阶段，随着深化改革发展，深层次矛盾日益突出，诸多瓶颈问题亟待破解。
一是基础设施衔接不足。跨运输方式基础设施的统筹规划和建设协调不畅，枢纽场站集疏运效率低，功能衔接亟待加强。北美最大的枢纽城市芝加哥有1000亩以上的多式联运枢纽28个，而我国仍以单一运输方式物流园区为主，规模化、专业化多式联运枢纽寥寥无几。欧美4大港口（纽约港、洛杉矶港、安特卫普港、汉堡港）铁路装卸线均在30条以上，而上海洋山港区尚未通铁路，深圳盐田港仅有3条装卸线，我国港口的铁路集疏运系统能力存在突出短板。
二是规则标准协调不足。相比“最后一公里”衔接问题，多式联运服务规则、技术标准、法律法规等“最后一厘米”的软条件制约日益凸显，已成为阻碍多式联运发展的“硬隔离”。服务规则方面，如国际海运和内河水运将硫磺、豆粕等作为普通货物管理，而铁路则作为危险品管理，货物管理规则不一致造成难以多式联运；技术标准方面，如基于45英尺内陆集装箱的内贸多式联运体系尚未建立，跨方式运输装备不适应新体系；法律法规方面，现有各运输方式法律法规对托运人、承运人间的责任边界、保险理赔等规定均不相同。
三是信息数据联通不足。部门间、方式间、企业间、区域间多式联运信息互联共享机制不健全，铁路、公路、水运、民航等企业信息开放程度不一，“信息孤岛”“数据断链”现象较为普遍。企业获取信息成本高、时效性差、综合利用率低，据调研，部分企业每年用于数据联通的成本约50万元以上。同时，企业应用移动互联网、物联网、大数据等技术手段推进运输组织和管理模式创新的能力不强。
四是市场主体发展不足。目前，我国国际货代企业超过3万家，但仍以“小、散、弱”为主，铁路货运市场化程度不高，73.4%的道路货运企业拥有车辆数不足10辆，组织化程度低，多式联运服务仍以分段运输为主，运输组织方式较为传统，时效性、便捷性不强，真正具备“统一组织、全程负责、一票到底”专业化多式联运经营人严重缺乏。
推进多式联运高质量发展应把握三个重点
“十四五”期是推动多式联运由“谋篇布局”向“纵深推进”、由“夯基垒台”向“高质量发展”的关键时期，应以加快建设交通强国为统领，以优化调整运输结构为导向，以构建完善国内、国际多式联运体系为主线，以强化基础设施联通、服务规则联通、信息数据联通为突破口，不断提高多式联运发展水平，为建设现代综合运输体系、服务构建新发展格局、实现“双碳”目标提供有力支撑。
重点一 调整“一个结构”
优化调整运输结构。持续巩固“公转铁”“公转水”工作成效，加快形成大宗货物和集装箱中长距离运输以铁路和水运为主的格局。一是持续提升铁路水路货运能力。提升浩吉、唐呼、瓦日、朔黄等重载铁路沿线场站、技术装备、快速接卸、运营管理等一体化配套能力。开行大宗货物直达列车、集装箱班列、“点到点”货运列车等多样化班列。深入推进内河船型标准化，提高航道和船闸等通航设施利用率，大力推进干散货、集装箱江海直达运输，加快形成江海直达、江海联运有机衔接的江海运输物流体系。二是持续优化港口集疏运结构。构建完善港口铁路集疏运体系，积极推进具备条件的港口接入铁路，推进铁路装卸线深入港区码头堆场，大力提升到发、解编、装卸等功能。全力推进大宗货物采用绿色运输方式，大幅提升集装箱铁水联运和水水中转比例。三是全面提升工矿企业绿色运输比例。完善大型企业铁路运输网络，加快铁路专用线、管道或封闭管廊建设。综合采用鼓励和限制等多种手段，提高企业绿色运输比例，研究制定企业物流运输碳排放考核、碳排放权交易等措施。
重点二 构建“两个体系”
构建高效的国内多式联运体系。补齐内贸多式联运体系短板，创新运输组织模式，充分挖掘释放内需潜力，有力支撑国内大循环。一是推动组织模式创新。加快构建以45英尺内陆标准箱为载体的内贸多式联运体系。持续推动公铁、铁水、陆空联运发展。积极拓展高铁货运、商品车滚装，全程冷藏集装箱、液体化工、电商快递班列，双层集装箱运输等专业化联运产品。二是推进技术装备创新。大力推广新能源和清洁能源装备，构建“干线运输以电气化铁路/清洁船舶为主，末端配送以新能源货车为主”的绿色运输体系。积极发展节能、环保、智能多式联运转运设备，加快航空货物整板运输车、公铁两用牵引车和挂车、高铁货运动车组等装备研发应用，大规模推广应用铁路平车、滚装船等专用载运机具。三是推动经营业态创新。发展集装箱箱管、半挂车车管、标准托盘和运输包装循环共用新模式。鼓励网络货运企业由道路运输向多式联运业务延伸。大力培育多式联运经营人，深化铁路市场化改革，鼓励运输企业按照资源共享、网络共建、风险共担原则，以资本、产品、信息为纽带开展联盟合作。四是推动发展方式创新。推动多式联运向产业链上下游延伸，促进多式联运与制造、商贸等产业融合，加快由运输组织向“运贸一体”、供应链集成转变，推动多式联运迈向服务链价值中高端。
构建可靠的国际多式联运体系。推动形成内外联通、经济高效、安全可靠的国际联运体系，保障物流供应链安全畅通，促进国内国际双循环安全高效发展。一是完善陆海联运网络。加强港口、海运和中欧班列、西部陆海新通道、中欧陆海快线等衔接。积极发展中国—东盟多式联运，促进中韩陆海联运发展。进一步加密与东南亚、中东、非洲等新兴市场国际航线网络，支持各地打造“丝路海运”等国际海运服务品牌。二是推进中欧班列高质量发展。优化中欧班列开行布局，加快成都、重庆、郑州、西安、乌鲁木齐等集结中心建设，加大对周边区域市场资源的整合力度，统筹中欧班列线路和运力调配，优先向班列集结中心倾斜，切实提高集约化组织水平。三是推动国际陆空联运发展。打造空中丝绸之路，壮大机队规模，发展全货机运输，提高既有航线和运力利用效率，推进卡车航班发展。支持航空物流和国际寄递企业加快走出去步伐，共同投资建设境外航空基地、中转分拨中心、海外仓等网络。
重点三 联通“三个环节”
强化基础设施联通。一是加强多式联运设施规划布局。健全交通规划协调会商机制，落实“6轴7廊8通道”国家综合立体交通网等布局安排，统筹做好不同运输方式有机衔接、协调运转。在枢纽建设时，推动各种运输方式在枢纽内的集成布局和一体化建设。打破既有场站设施的物理阻隔，鼓励铁路港前站、铁路货运无轨站建设。二是增强多式联运设施服务功能。加快枢纽多式联运换装设施与集疏运体系建设，统筹转运、口岸、保税、邮政快递等功能，提升多式联运效率与物流综合服务水平。完善内陆港体系规划布局，全面提升沿海、沿江和内陆地区陆海统筹、高效联运能力和服务功能。
强化服务规则联通。一是强化多式联运规则衔接。加快推进不同运输方式在票据单证格式、运价计费规则、货类品名代码、危险货物划分、包装与装载要求、安全管理制度、货物交接服务规范、保价保险理赔标准、责任识别等方面的衔接，制定有利于“门到门”一体化运输组织的多式联运服务规则和标准体系。二是推进多式联运单证衔接。积极推进多式联运“一单制”，推广集装箱多式联运电子化单证，加强单证信息交换共享，实现“一单制”物流全程可监测、可追溯。探索推进多式联运单证物权化，在国际联运中扩大应用。积极参与国际标准规则制定，不断增强我国在国际多式联运领域的话语权。
强化信息数据联通。一是建立数据共享机制。加快完善公共信息互联和数据开放推进机制，建立数据采集方式、安全管理和共享利用相关制度，明确责任边界、共享条件、利益分配、风险管控等事项。加快构建形成以政府公共信息服务为基础、企业间互联应用为主体，畅通高效的多式联运信息服务体系。二是释放数字资源红利。加强交通运输、公安、海关、市场监管等部门基础公共信息数据安全有序开放，明确各有关部门数据开放的责任和要求，为社会提供通关状态、检验检疫状态、外贸进出口许可等公共服务信息。三是推动信息全国联网。以铁路、港口信息互联为重点，积极推动铁路、港口、船公司、民航、空港、公路等骨干企业有序开放信息资源和数据接口，加快完善多式联运信息交换标准体系，推进业务单证电子化，满足市场对运输计划、货物在途信息、节点状态信息等基本需求。
（作者单位：交通运输部规划研究院，综合交通规划数字化实验室）
